（二）法治化方案 综上，双惩制陷入三重合法性困境，但现有方案难以应对。

有时候，没有来自理性的科学依据，有组织的社会努力本身也会成为公共卫生治理的绊脚石。公共卫生治理也不能仅着眼于静态的法律体系建设，促进公共卫生法律体系向动态的公共卫生法治体系转化，以公共卫生法治实施体系贯彻落实公共卫生法律体系之效力，以公共卫生法治监督体系和法治保障体系稳固公共卫生法治建设之发展，由此形成不断自我完善的公共卫生法治体系，才能更好地促进公共卫生科学高效治理。

2019 年 12 月 28 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》），自 2020 年 6 月 1 日起实施。1920 年，美国耶鲁大学公共卫生教授温斯洛突破了传统公共卫生以环境卫生和传染病防治为内容的局限，首次提出了较为完整的现代公共卫生理念：公共卫生是一门科学和艺术，通过有组织的社会努力来预防疾病、延长寿命、促进身体健康，以改善环境卫生，控制传染病，教育个人注意个人卫生，组织医护人员为疾病的早期诊断和预防性治疗提供服务，建立社会机制来确保每个人都能达到适于保持健康的生活标准。医疗卫生服务作为社会福利的重要组成部分，在德国的社会保险制度中得到了充分的保障。随后，该法案亦历经多次修订，通过了多次修正案，包括《计划生育服务和人口研究法》《患者保护和平价医疗法案》等。比如通过疫苗接种来达到群体免疫，传统理论认为只要人群中有 70%～80% 的人接受了疫苗接种，剩下 20%～30% 的人便可以免于接种而享受到群体免疫带来的公共卫生安全，而接种疫苗并非完全没有任何风险或者副作用，所以如果单纯由个人自主决定或者说个人偏好来决定是否接种疫苗，那么人人都可能想成为不承担疫苗接种风险而享用群体免疫福利的人，因而公共卫生服务的公共产品属性使它不能如私人产品般由个人偏好或者市场偏好进行决定和消费，必须由政府使用非市场的方式——公共财政，并佐以适当的引导和管理手段，来解决其供给和接受的问题。

这一概念中最为核心的词汇莫过于国家主导，而为什么这一权利的实现需要国家来主导呢？又为何应以法律之手段来治理公共卫生事务？治理过程中又应遵循何种原则？本文试图从政治社会的形成及发展中来分析。虽然在洛克的阐述里，只是从个体的视角上去考量他人的健康，而并未论述公共卫生概念上的公共健康，但其无疑开启了对于个体健康与他人健康关系的思考， 认识到健康绝不仅仅是个人之事宜。还有一些文件则表述为行政主体必须实现程序简约。

通过《行政法典总则》可以将目前这种个别化、分散化、碎片化的行政法治理念予以集中规定，使那些还不能够成为行政法治理念的内容不再体现于《行政法典总则》之中。（二）使其具有普遍意义 行政法治理念是行政法体系顶端的问题，它与行政法的指导思想、行政法的基本原则等相似，对整个行政法治体系起着统摄作用。社会主义法治理念的排位体现出层次性和逻辑性，那么，作为部门法的理念，行政法治理念同样应当具有这样的层次性和逻辑上的严密性。此外，《宪法》还有一些规定也可以被理解为是我国行政法治理念的具体体现，如《宪法》规定各级人民政府要实行科学管理，各级人民政府是人民代表机关的执行机关，各级人民政府要接受一定的法治监督等，这些都与行政法治理念密不可分。

然而，《行政法典总则》在当下呼之欲出，为行政法治理念的整合提供了良好的契机。而从行政法视角讲，它是行政法治的新模式。

而行政法基本原则应当是排在第三位的要素，其具体内涵在学界基本形成共识，它与行政法治理念的区别在于相对稳定，内涵相对固化。例如，《宪法》在序言部分规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。行政法治理念应当是一个整体，就好像社会主义法治理念是一个整体一样，而目前的行政法治理念除了在个别行政法文件集中规定以外，并没有得到统一的阐释和规定。行政协商治理一旦写入《行政法典总则》中，它就天然涵盖了行政的私权让渡，提高行政效率，行政程序简约等诸多具体的行政法治理念。

厘清诸种关系的过程，实际上就是对行政法治理念进行了功能定位。基于此，行政治理数据化应当作为一个理念写入《行政法典总则》。（一）行政法治理念称谓尚不明确 如前所述，虽有诸多学者常常使用行政法治理念的称谓，如有学者就著有《中国行政法学新理念》的学术专著，有学者撰文探讨过行政法治理念的问题，但基本上没有明确界定行政法治理念的概念。《纲要（2021—2025年）》关于突发事件应对的科学性有这样的规定：加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。

从政治视角上讲，它是我国政治制度的基本构型。与之相比，给付行政要求行政系统在行政法治中要有主动精神，就是主动面对行政相对人，要有提供利益的冲动，为行政相对人和其他社会主体创造利益，带来物质和精神方面的实惠。

笔者认为，如果通过《行政法典总则》予以转化，那这样的转化便会非常有效和可行。依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

本文第一部分已经分析了我国行政法治理念在立法技术中的现状，它分散于不同的法律文件和党的文件之中。管制行政所强调的是政府的社会控制功能，而契约行政则强调以契约的形式将政府职能体现出来。这些既丰富了行政法学研究，也丰富了行政法现象，但它们目前在行政法治体系中还处于较为分散的状态。其是在行政法治中实现公权与私权相互交融，实现行政主体与行政相对人相互协商的新的治理机制。行政法治理念应当以社会主义法治理念为正当逻辑，作出进一步的推演，这是不容否定的，但行政法治理念还必须有其特性，这也是一种客观存在。国家行政机关的行政行为，有国家强制力作保证。

目前，学界认可行政法治理念中的一些核心内容，如行政主体忠实履行宪法和法律赋予的职责，忠实保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，行政执法体现科学化、民主化和规范化，行政权力与行政责任紧密挂钩，行政主体要信仰法律、尊重法律，行政主体要有法治思维等。目前，我国有关的行政行为法已经初具规模，如《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等，还有《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》等行政法规。

也许有人认为，行政法治理念与社会主义法治理念是同一范畴的东西，所以不需要在行政法治中再构建一个属于行政法治理念的范畴。为此，应将法治政府与法治国家、法治社会建设一体化，法定职责必须为、法无授权不可为，给付行政，行政协商治理，行政治理数据化，行政紧急处置科学化等行政法治理念入典。

四 应当入典的若干行政法治理念 上文已经厘清了《行政法典总则》体现行政法治理念的必要性和优势，也对我国行政法治理念的状况做了初步梳理。在理念的选择上，我们就要对此有充分的考虑，而不能将2004年《实施纲要》中的相关理念予以照搬。

《纲要（2021—2025年）》规定：坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督。一 目前行政法治理念在行政法文件中的零散规定 在我国目前的行政法文件或者其他法律渊源中，行政法治理念已经有所体现，但规定比较零散。这些内容分散于相关的行政法文件乃至于党的政策之中，而且在不同的场合，不同的文件对它们的表述有所不同。解决这个基本矛盾的方法之一就是行政系统要充分体现给付精神及其服务意识。

（四）行政法治理念与行政法治其他问题的关系尚未厘清 行政法治理念在行政法治中的地位包括内在和外在两个基本范畴，作为内在的行政法治理念，它与行政法和行政法治这个事物本身紧紧地勾连在一起。这些内容在目前的行政法文件中都有规定，但它们与行政法基本原则往往难以区分。

而有些文件表述为行政主体要提高行政效能。而《宪法》在国家机构部分强调精简与效能、反对官僚主义、努力为人民服务等，则可以说蕴含了给付行政时代的服务理念。

笔者注意到，很多国家在行政法立法中，有时候一哄而起，同时在一个特定的时间段内制定相同领域的行政法规范，这实质上印证了行政法不以法系和国别为转移的特性，印证了行政法有着其内在规定性的特性。而后一个板块构型更像是行政法的运行逻辑，从决策到立法，到司法再到守法，它们在行政法的动态逻辑中处于不同的阶段，处于不同的环节。

例如，《湖南省行政程序规定》第63条和《河南省行政执法条例》第5条的规定等。所以，这可以作为第二个层次的法治理念写入《行政法典总则》。《重大行政决策程序暂行条例》第1条规定：为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，制定本条例。且目前集中规定的行政法治理念并不周延，它们有些侧重于内部行政法，如提高行政效率，反对官僚主义。

完善国家电子政务网络，集约建设政务云平台和数据中心体系，推进政务信息系统云迁移。从这一系列规定中我们可以看出，它其实包含了法治政府、给付行政等行政法治理念的一些具体要求。

而对于外在的行政法治理念，其与行政法治中其他概念的关系是重要的分析进路。以行政主体提高行政效率为例，有些文件中的表述将效能与效率混用。

当然，我们要强调的是，《行政法典总则》不能仅仅表述这些概念，更要将诸概念之间的关系厘清，尤其要将行政法治理念与上述提到的这些概念的关系厘清。故给付行政之重点为‘保障与‘生存照顾。

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